En espera de lo anterior y como les gustan los ladrillos, toma ladrillo. No creo que lo aclare ni la señora letrada ... menudo invento hicieron con regular lo irregulable, el silencio. Es algo así como el registro de matrimonios de hecho, oiga que no quieren registrarse leñe, si no, no serían de hecho ........ pues no. Lo digo por el ascenso y tal ...
Comentario a la STC 52/2014, de 10 de abril -EDJ 2014/56893-.
I. Introducción
Hace ya siete años y en estas páginas, el magistrado Diego Córdoba resumía el estado de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la exigencia del plazo de seis meses para la impugnación judicial en los casos de silencio administrativo (Prescripción y caducidad en los recursos administrativos. Respuesta de los tribunales -EDB 2012/139534-). Concluía con un emplazamiento: habrá que estar a que el Tribunal Constitucional resuelva la cuestión de inconstitucionalidad que tenía pendiente desde 2005 (la 2918/2005) respecto de la compatibilidad del art.46.1, segundo inciso, de la L 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA), con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.
Nueve años después se ha resuelto por Sentencia, la 52/2014, de 10 de abril, y lejos de aclarar, viene a dejar las cosas en un estado de incertidumbre que, como todo estado de incertidumbre, no es deseable.
II. La jurisprudencia y la doctrina constitucional
[[QUOTE1: "Criterio mantenido durante estos años"]]
El criterio mantenido durante estos años se resumía en equiparar la desestimación por silencio a la notificación defectuosa de un acto administrativo. El silencio administrativo negativo es una ficción legal y como el particular debe conocer el valor del silencio y el momento en que se produce la desestimación presunta, no es razonable una interpretación que prime la inactividad de la Administración pues ésta estaría en mejor situación que si hubiera resuelto y hubiera efectuado una incorrecta notificación (cf. STC 6/1986, Sala 1ª, de 21 enero, recurso 797/1984 -EDJ 1986/6-; STS, Sala 3ª, Secc 7ª, de 30-10-01, Rec 6540/1997 -EDJ 2001/49859-).
Si bien la Sentencia de la Sala 3ª, Secc 6ª, de 11-3-04 (Rec 3592/1999) -EDJ 2004/260233- insiste en esa equiparación, sí rechazaba la posibilidad de considerar indefinidamente abierto el plazo para recurrir en caso de denegación presunta del recurso de reposición, con olvido de los límites deducibles del art.58.2 de la L 30/1992 y del principio de seguridad jurídica.
[[QUOTE1: "Jurisprudencia ha sido muy crítica con el silencio, Tribunal Supremo"]]
La jurisprudencia ha sido muy crítica con el silencio. En Sentencia dictada en interés de ley, Sala 3ª, Secc 2ª, de 23-1-04 (Rec 30/2003) -EDJ 2004/7270- el Tribunal Supremo rechazó declarar como doctrina legal que «El plazo para interponer el recurso contencioso administrativo frente a actos presuntos negativos, esto es, desestimatorios de la pretensión, es el establecido por el art.46,1 LJCA -EDL 1998/44323-, es decir, el de seis meses a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto».
El Tribunal Supremo lo desestimó porque quien mediante una conducta claramente ilegal y contraria al ordenamiento genera una situación de inseguridad jurídica no puede esgrimir esa inseguridad a su favor; nadie puede obtener beneficios de sus propios errores, omisiones e infracciones. Frente a la inseguridad jurídica que alegaba la Abogacía del Estado, recuerda se está ante una situación que tiene su origen en su propio incumplimiento al no resolver los procedimientos pendientes: la inseguridad cesa si resuelve. Añadió que si la Administración no informa sobre los plazos para la interposición de los recursos esos plazos no empiezan a correr, luego si no hay acto no hay notificación, razón por la que el plazo para la interposición del recurso contencioso no ha comenzado.
Además en esa Sentencia señala el Tribunal «que la remisión que el art.46,1 de la Ley Jurisdiccional -EDL 1998/44323- hace al acto presunto, no es susceptible de ser aplicada al silencio negativo, pues la regulación que del silencio negativo se hace en la LRJAP -EDL 1992/17271- lo configura como una ficción y no como un acto presunto».
[[QUOTE2: "Tribunal Constitucional"]]
Por su parte el Tribunal Constitucional sostiene una interpretación favorable a la admisión del recurso pues no hay plazo cuando se pretenda impugnar una desestimación presunta, ya sea de su petición inicial ya del recurso administrativo interpuesto. Así afirma que «ante una resolución presunta de esta naturaleza [silencio negativo] el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración.» (Sentencia 188/2003 -EDJ 2003/136204-).
En esa misma Sentencia -EDJ 2003/136204- se afirma que «no desdice la anterior conclusión el hecho de que la Administración demandada hubiese tenido la cautela de incluir en la liquidación impugnada no sólo los recursos pertinentes contra la propia liquidación -recurso de reposición- sino incluso también contra su eventual desestimación presunta -recurso contencioso-administrativo-, pues la citada instrucción de recursos de un acto administrativo no excusaba a la Administración de su obligación legal de resolver el recurso interpuesto, comunicando al interesado». La doctrina de tal Sentencia se reiterará en la 220/2003 -EDJ 2003/172088-.
En su Sentencia 14/2006, de 16-01, de la Sala 2ª -EDJ 2006/3385-, sintetizó la doctrina respecto del plazo para recurrir contra las peticiones tácitamente desestimadas a través de la ficción del silencio administrativo. Diferenció dos momentos:
a) En una primera serie de recursos de amparo, bajo la vigencia de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, se declaró la vulneración del art.24.1CE en relación con la desestimación presunta de recursos administrativos y con la conversión en actos firmes, por haber sido consentidos [art.40.a) LJCA 1956]. Se entendía inaceptable que la Administración incumpliese sus obligaciones para con los ciudadanos y manifieste luego un «extremado celo» en la exigencia de las de éstos. Por tanto, una resolución desestimatoria presunta de un recurso de reposición no reúne los requisitos formales propios de un acto administrativo por el simple hecho de que el acto impugnado sobre el que pende la inactividad administrativa incluyese una detallada instrucción de recursos, presentes y futuros.
b) Tras L 30/1992 -EDL 1992/17271- y antes de su reforma por la L 4/1999, a la hora de sostener el carácter subsanable de la falta de solicitud de la certificación del acto presunto entonces exigible, sostuvo la citada doctrina según la cual no es razonable una interpretación que prime la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver
c) En cuanto al art.46.1 LJCA -EDL 1998/44323-, tras L 4/1999 -EDL 1999/59899-, el Tribunal declara vigente la doctrina de la STC 6/1986 -EDJ 1986/6- en cuanto que se lesiona la efectividad de la tutela judicial con una interpretación desfavorable que compute el plazo para recurrir como si se hubiera producido una resolución expresa notificada con todos los requisitos legales.
d) Señala que caben otras interpretaciones que eviten la contradicción y posición contraria al principio pro actione basadas en la aplicación del régimen de las notificaciones defectuosas (art.58.3 L 30/1992 -EDL 1992/17271-), esto es, sin consideración a plazo alguno para cuando se ha incumplido total y absolutamente la obligación de resolver.
En el Voto Particular formulado a tal Sentencia 14/2006 -EDJ 2006/3385- se sostuvo respecto del art.46.1 LJCA -EDL 1998/44323- que «el sentido lógico del precepto citado es inequívoco» de forma que no cabe otra interpretación del mismo respetuosa con sus términos. Por tanto, si se considera que el art.46.1 LJCA vulnera el art.24.1 CE -EDL 1978/3879-, lo procedente es declararlo así para lo que tenía dos vías: la autocuestión de inconstitucionalidad del art.55.Dos de la LO 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional o resolver la cuestión que da lugar a la sentencia ahora comentada.
III. La cuestión de inconstitucionalidad
[[QUOTE2: "Antecedentes"]]
Por lo expuesto se entiende la relevancia de la cuestión de inconstitucionalidad planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha que se comenta. Pero vayamos a los antecedentes.
Dictada por la Administración autonómica una resolución sancionadora de 12 de noviembre de 1998, el interesado interpuso el 23 de diciembre de 1998 recurso ordinario que no fue resuelto. No será sino hasta el 9 de febrero de 2001 cuando interponga recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha, recurso que fue admitido a trámite.
La defensa de la Administración alegó la inadmisibilidad de tal recurso jurisdiccional por extemporáneo pues el recurso ordinario habría que haberlo entendido desestimado el 23 de marzo de 1999, por silencio administrativo, al haber transcurrido los tres meses que preveía el art.115 de la L 30/1992 -EDL 1992/17271-, de modo que la interposición del recurso contencioso-administrativo se produjo transcurridos en exceso los seis meses establecidos en el art.46.1 -EDL 1998/44323-.
[[QUOTE2: "Auto de 12-04-05"]]
Por Auto de 12-04-05 acordó plantear la cuestión de inconstitucionalidad en los siguientes términos que tomo de los Antecedentes de la Sentencia comentada:
1º Es objetivo que al recurrir en vía judicial había trascurrido el plazo previsto legalmente para entender desestimado el recurso en vía administrativa y también había vencido el plazo de seis meses del art.46.1 LJCA -EDL 1998/44323-.
2º Constitucionalmente no cabe establecer un plazo de caducidad para la interposición del recurso contencioso-administrativo en los casos en que la Administración no ha resuelto pues sería contrario al derecho a la tutela judicial efectiva al oponer obstáculos irrazonables y excesivos al acceso a los Tribunales.
3º Es una contradicción que en caso de notificaciones defectuosas el plazo para interponer el recurso no comienza a correr, pero si corre cuando se omite toda notificación.
4º Si la Administración cumple con la obligación de emitir la comunicación que preveía el art.42.2 L 30/1992 -EDL 1992/17271- (recuérdese que los actos originario y presunto impugnados están bajo la vigencia de la L 30/1992 en su redacción originaria), podría entenderse que exigir al ciudadano que calculase los plazos una vez dictada dicha certificación no es una carga irrazonable, pero tal interpretación de la legalidad ordinaria para acomodarla a la Constitución -EDL 1978/3879- ha sido descartada en la STC 220/2003, de 15 diciembre -EDJ 2003/172088-.
6º Tampoco la seguridad jurídica (CE art.9.3 -EDL 1978/3879-) justifica constitucionalmente el art.46.1 LJCA -EDL 1998/44323- pues el precepto legal no supone el cierre definitivo de la situación jurídica afectada por el silencio, pues la Administración mantiene su obligación de resolver (art.42.1 L 30/1992 -EDL 1992/17271-, redactado por la L 4/1999 -EDL 1999/59899-), luego la situación sigue quedando indefinidamente abierta, sin fruto alguno para la seguridad jurídica, fin aparente de la norma.
7º Cabría que el interesado, aun después de los seis meses, reclamase de la Administración su obligación de resolver, abriendo así un cauce al recurso contencioso-administrativo contra la denegación expresa o presunta de esta solicitud, pero esto iría en contra de la economía procesal y del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas.
8º Invoca las STC 188 -EDJ 2003/136204- y STC 220/2003 -EDJ 2003/172088-.
IV. La Sentencia del Tribunal Constitucional
[[QUOTE1: "Parte de la literalidad del art.46.1 LJCA "]]
En su Sentencia el Tribunal Constitucional parte de la literalidad del art.46.1 LJCA -EDL 1998/44323- inciso segundo. A estos efectos -y este es el eje de la Sentencia- la expresión «acto presunto» debe relacionarse con la redacción original de la Ley 30/1992 -EDL 1992/17271-. Así antes de la L 4/1999 -EDL 1999/59899- se regulaban los llamados «actos presuntos» (art.43) en cuanto que si al vencimiento del plazo de resolución no se había resuelto expresamente, se produciría el efecto de entender que la resolución es estimada o desestimada, pero para hacer valer tal pronunciamiento presunto había que obtener la certificación de actos presuntos.
El caso es que esa certificación se podía solicitar a partir del día siguiente al del vencimiento del plazo en que debió dictarse la resolución, no había un plazo preclusivo para la solicitud y la consecuencia era que los plazos para interponer recursos administrativos y judiciales se contaban «a partir del día siguiente a la recepción de la certificación, y si ésta no fuese emitida en plazo, a partir del día siguiente al de finalización de dicho plazo».
La conclusión a la que llevaba esta redacción originaria es que la categoría de «acto presunto» -que es la terminología de la L 30/1992 -EDL 1992/17271-, en su primera redacción- englobaba tanto supuestos de estimación como de desestimación, la eficacia del silencio se supeditada a la certificación de acto presunto por lo que el legislador configuró el llamado «acto presunto» como un verdadero acto administrativo de carácter estimatorio o desestimatorio, según los casos, y plenamente eficaz a partir de la emisión de la certificación correspondiente.
Bajo esta redacción se promulga la LJCA -EDL 1998/44323-, por lo que a efectos de impugnación jurisdiccional de actos administrativos distingue dos tipos de actos: «actos expresos» y los «actos presuntos» con un distinto plazo para recurrir.
[[QUOTE1: "Reforma hecha por la Ley 4/1999 "]]
Tras la reforma hecha por la Ley 4/1999 -EDL 1999/59899- la expresión «acto presunto» desapareció de los art.43 y 44 L 30/1992 -EDL 1992/17271- y se vuelve a una regulación próxima a la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 -EDL 1958/101-. Así en caso de silencio positivo se considera un acto administrativo finalizador del procedimiento y la desestimación por silencio tiene un sólo efecto: permitir la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo. Tras esa reforma en los supuestos de silencio negativo ya no existe acto administrativo alguno finalizador del procedimiento
Con la norma ahora vigente se desechó la construcción del «acto presunto de carácter desestimatorio» entendido como un acto administrativo dotado de un contenido determinado (denegatorio) y se volvió a la configuración tradicional del silencio negativo como mera ficción procesal habilitada por el legislador para dejar expedita la vía impugnatoria procedente, de ahí que la Administración mantenga la obligación de resolver expresamente, «sin vinculación alguna al sentido del silencio».
[[QUOTE1: "Ya no encajan en el concepto legal de «acto presunto» los supuestos en los que el ordenamiento jurídico determina el efecto desestimatorio de la solicitud formulada"]]
De esta forma, tras la L 4/1999 -EDL 1999/59899- ya no encajan en el concepto legal de «acto presunto» los supuestos en los que el ordenamiento jurídico determina el efecto desestimatorio de la solicitud formulada, pues en tales supuestos el ordenamiento excluye expresamente la constitución ipso iure de un acto administrativo de contenido denegatorio.
[[QUOTE1: "Como el art.46.1 LJCA no fue derogado ni modificado, su inciso segundo subsiste inalterado, pero es inaplicable a dicho supuesto "]]
Como el art.46.1 LJCA -EDL 1998/44323- no fue derogado ni modificado, su inciso segundo subsiste inalterado, pero es inaplicable a dicho supuesto por lo que la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad deducible del art.46.1 LJCA por lo que el inciso legal objeto de la cuestión de inconstitucionalidad no impide u obstaculiza en forma alguna el acceso a la jurisdicción de los solicitantes o los terceros interesados afectados por una desestimación por silencio.
